為適應新形勢下突發(fā)環(huán)境事件應急工作需要，經(jīng)國務院同意，國務院辦公廳于2014年12月29日正式印發(fā)了修訂后的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》（以下簡稱新《預案》）。

　　新《預案》依據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護法》和《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)，總結(jié)了近年來突發(fā)環(huán)境事件應對工作的實踐經(jīng)驗，從我國國情和現(xiàn)實發(fā)展階段出發(fā)，重點在突發(fā)環(huán)境事件的定義和預案適用范圍、應急指揮體系、監(jiān)測預警和信息報告機制、事件分級及其響應機制、應急響應措施等方面做了調(diào)整，較之2005年印發(fā)的原《預案》結(jié)構(gòu)更加合理，內(nèi)容更加精煉，定位更加準確，層級設(shè)計更加清晰，職責分工更加明確，“環(huán)境”特點更加突出，應急響應流程更加順暢，指導性、針對性和可操作性也更強了。

　　修訂背景

　　適應環(huán)境應急管理工作新形勢、新任務、新要求

　　原《預案》印發(fā)時，《突發(fā)事件應對法》尚未頒布。近10年來，國家根據(jù)突發(fā)事件應對和環(huán)境保護的需要，先后出臺了《突發(fā)事件應對法》（2007年）、修訂了《水污染防治法》（2008年）和《環(huán)境保護法》（2014年），發(fā)布了《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》（2006年）、《國務院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（2011年）、《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（2013年）等法規(guī)和文件。原《預案》印發(fā)時，突發(fā)環(huán)境事件的主管部門是國家環(huán)保總局。2008年機構(gòu)改革，原國家環(huán)保總局升格為環(huán)境保護部，成為國務院的組成部門。

　　特別是近10年來突發(fā)環(huán)境事件應對工作的實踐，和人民群眾不斷增長的對環(huán)境安全的要求，使原《預案》在突發(fā)環(huán)境事件的定義、預案適用范圍、應急指揮體系、應急響應措施等方面暴露出一些問題和不足，迫切需要對原《預案》進行修訂，以適應環(huán)境應急管理工作面臨的新形勢、新任務和新要求。

　　修訂主要內(nèi)容

　　必要時可越級上報 累積性污染納入范疇

　　新《預案》由7章和兩個附件組成，分別為總則、組織指揮體系、監(jiān)測預警和信息報告、應急響應、后期工作、應急保障、附則，將原《預案》中篇幅較大且相對獨立的突發(fā)環(huán)境事件分級標準和國家環(huán)境應急指揮部組成及工作組職責調(diào)整為兩個附件。

　　1 突發(fā)環(huán)境事件

　　定義增加了新內(nèi)涵

　　新《預案》對突發(fā)環(huán)境事件重新定義，即“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產(chǎn)安全事故等因素，導致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件”。

　　這一定義有幾個新亮點：一是增加了突發(fā)環(huán)境事件原因的描述和界定，列舉了引發(fā)和次生突發(fā)環(huán)境事件的情形。這有助于增強各級政府及其有關(guān)部門和企業(yè)的環(huán)境意識，適應應急管理工作從單項向綜合轉(zhuǎn)變的發(fā)展態(tài)勢，在應對事故災難和自然災害時，要盡可能減少對環(huán)境的損害，防范次生突發(fā)環(huán)境事件。二是在定義中明確“突然造成或可能造成”，這里既包括了“突然暴發(fā)”，也包括了“突然發(fā)現(xiàn)”。將突發(fā)性污染和一些累積性污染都納入突發(fā)環(huán)境事件的范疇，體現(xiàn)了國家對環(huán)境安全的底線思維，有利于最大限度地減少事件的環(huán)境影響。

　　2 預案適用范圍

　　更加明確

　　新《預案》規(guī)定：“本預案適用于我國境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件的應對工作?！边@與原《預案》只強調(diào)國家層面介入應對的表述有較大調(diào)整，體現(xiàn)了國家專項預案的政策性和對地方的指導性。

　　同時新《預案》還明確規(guī)定，“核設(shè)施及有關(guān)核活動發(fā)生的核事故所造成的輻射污染事件、海上溢油事件、船舶污染事件的應對工作按照其他相關(guān)應急預案規(guī)定執(zhí)行。重污染天氣應對工作按照國務院《大氣污染防治行動計劃》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

　　3 應急組織體系更加完善

　　新《預案》強調(diào)“堅持統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責，屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動，快速反應、科學處置，資源共享、保障有力的原則”。 明確突發(fā)環(huán)境事件應對工作的責任主體是縣級以上地方人民政府?！巴话l(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，地方人民政府和有關(guān)部門立即自動按照職責分工和相關(guān)預案開展應急處置工作?！?/p>

　　國家層面主要是負責應對重特大突發(fā)環(huán)境事件，跨省級行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件和省級人民政府提出請求的突發(fā)環(huán)境事件。國家層面應對工作分為環(huán)境保護部、國務院工作組和國家環(huán)境應急指揮部3個層次，這樣規(guī)定是近10年來重特大突發(fā)環(huán)境事件應對實踐的總結(jié)和固化。如2005年發(fā)生的松花江水污染特別重大突發(fā)環(huán)境事件，國務院成立了應急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導、組織和指揮應急處置工作。一些敏感的重大環(huán)境事件，如2009年年底中石油蘭鄭長管線柴油泄漏事件、2012年年初廣西龍江河鎘污染事件等，則根據(jù)國務院領(lǐng)導同志指示，成立了由環(huán)境保護部等相關(guān)部門組成的國務院工作組，負責指導、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)地區(qū)和部門開展突發(fā)環(huán)境事件應對工作。其他重特大突發(fā)環(huán)境事件國家層面的應對則多是由環(huán)境保護部負責的。與之相配套，環(huán)境保護部于2013年印發(fā)的《環(huán)境保護部突發(fā)環(huán)境事件應急響應工作辦法》，對部門工作組的響應分級、響應方式、響應程序、工作內(nèi)容進行了系統(tǒng)規(guī)定。

　　新《預案》還強調(diào)，應急指揮部的成立由負責處置的主體來決定，即“負責突發(fā)環(huán)境事件應急處置的人民政府根據(jù)需要成立現(xiàn)場指揮部，負責現(xiàn)場組織指揮工作。參與現(xiàn)場處置的有關(guān)單位和人員要服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮”。 這就使國家和地方的事權(quán)更加清晰，便于有效開展應對工作。

　　4 事件分級標準更加完善

　　新《預案》從人員傷亡、經(jīng)濟損失、生態(tài)環(huán)境破壞、輻射污染和社會影響等方面對事件分級標準進行了比較系統(tǒng)的完善，修訂內(nèi)容如下：一是在較大級別中增加了“因環(huán)境污染造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源地取水中斷”的規(guī)定；比照傷亡人數(shù)、疏散人數(shù)、經(jīng)濟損失、跨界影響等因素，增加了一般事件分級具體指標。二是強調(diào)了環(huán)境污染與后果之間的關(guān)系。強調(diào)了“因環(huán)境污染”直接導致的人員傷亡、疏散和轉(zhuǎn)移，從而與因生產(chǎn)安全事故和交通事故等致人傷亡的情形區(qū)別開來。三是提高了經(jīng)濟損失標準。將特別重大級別中由于環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失的額度由原來的1000萬元調(diào)整至1億元，其他級別中因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟損失的額度也做了相應調(diào)整。四是輻射方面的分級標準進一步調(diào)整和規(guī)范。五是在特別重大級別中增加了“造成重大跨國境影響的境內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件”。

　　5 預警行動和應急響應

　　更加具體

　　新《預案》對“預警行動”進行了細化，將其劃分為分析研判、防范處置、應急準備和輿論引導等。同時，明確“預警級別的具體劃分標準，由環(huán)境保護部制定”?！绊憫胧狈謩e為現(xiàn)場污染處置、轉(zhuǎn)移安置人員、醫(yī)學救援、應急監(jiān)測、市場監(jiān)管和調(diào)控、信息發(fā)布和輿論引導、維護社會穩(wěn)定、國際通報和援助等，具有較強的指導性。

　　新《預案》規(guī)定，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生在易造成重大影響的地區(qū)或重要時段時，可適當提高響應級別。應急響應啟動后，可視事件損失情況及其發(fā)展趨勢調(diào)整響應級別，避免響應不足或響應過度?！边@個應急響應級別靈活調(diào)整和響應適度的原則完全符合《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，即“有關(guān)人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。

　　6 信息報告和通報進一步

　　強化

　　新《預案》強調(diào)，“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者必須采取應對措施，并立即向當?shù)丨h(huán)境保護主管部門和相關(guān)部門報告，同時通報可能受到污染危害的單位和居民。因生產(chǎn)安全事故導致突發(fā)環(huán)境事件的，安全監(jiān)管等有關(guān)部門應當及時通報同級環(huán)境保護主管部門。環(huán)境保護主管部門通過互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)測、環(huán)境污染舉報熱線等多種渠道，加強對突發(fā)環(huán)境事件的信息收集，及時掌握突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生情況?！泵鞔_了信息報告與通報的實施主體、職責分工和程序，強調(diào)了跨省級行政區(qū)域和向國務院報告的突發(fā)環(huán)境事件信息處理原則和主要情形。新《預案》還規(guī)定，“地方各級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當按照有關(guān)規(guī)定逐級上報，必要時可越級上報?！?/p>

　　7 后期工作明確具體

　　新《預案》將后期處置工作分為損害評估、事件調(diào)查、善后處置3部分內(nèi)容，規(guī)定“突發(fā)環(huán)境事件應急響應終止后，要及時組織開展污染損害評估，并將評估結(jié)果向社會公布。評估結(jié)論作為事件調(diào)查處理、損害賠償、環(huán)境修復和生態(tài)恢復重建的重要依據(jù)。突發(fā)環(huán)境事件損害評估辦法由環(huán)境保護部制定”。“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，由環(huán)境保護主管部門牽頭，可會同監(jiān)察機關(guān)及相關(guān)部門，組織開展事件調(diào)查，查明事件原因和性質(zhì)，提出防范整改措施和處理建議?！?近年來，環(huán)境保護部制修訂了《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》、《環(huán)境損害評估推薦方法（第二版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估推薦方法》、《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》、《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》等，可結(jié)合新《預案》一并貫徹。

　　實踐證明，損害評估是對人民群眾負責的具體體現(xiàn)，事件調(diào)查是提高應急管理水平和能力的重要舉措。把應對突發(fā)事件實踐中的經(jīng)驗教訓總結(jié)、凝練，通過制度和預案進一步確定下來，以應對那些不確定的突發(fā)事件，這是應急管理工作中非常重要的方法和寶貴經(jīng)驗。

　　最后要強調(diào)的是，根據(jù)黨中央、國務院關(guān)于“全面推進政務公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則”，新《預案》全文公布，有利于廣大群眾學習、了解、貫徹和監(jiān)督。廣大人民群眾既是我們保護的主體，更是我們應對突發(fā)事件依靠的主體。下一步，環(huán)境保護部等將按照新《預案》，制定修訂相關(guān)配套文件，各地、各部門將結(jié)合自己的實際制修訂本地區(qū)、本部門的相關(guān)預案，并組織做好宣傳、培訓、演練和貫徹實施等工作，以進一步健全突發(fā)環(huán)境事件應對工作的體制機制，更好地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和環(huán)境安全，促進社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。